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深圳“城管外包”存废之争

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  • 发布时间:2018-08-18 20:09
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  去年9月,深圳市城管协管员龚波与摊贩赵某强发生冲突被刺身亡,其所在的城管外包公司为其申报“革命烈士”称号。半个多月前,深圳警方调查发现,龚波竟是带有黑社会犯罪性质团伙的骨干,长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”。

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  但是,在各地“移植”西乡经验的过程中,“负面新闻”也逐渐多了起来。比如,承包深圳罗湖、福田10个街道城管服务的鼎弘物业曾被爆出“开山寨执法车执法”。

  “政府应当放权于社会。有些事项通过行业组织和中介机构能够做得更好,就应当将这些事项交给社会去做。特别是在政府提供的公共服务与公共资金不足产生矛盾时,要采取公共服务社会化的原则,让社会力量与市场力量在政府的有效监管下,提供符合要求的服务。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德对中国青年报记者说。

  其中,智慧公共服务提升工程将按照“以人为本、服务导向”原则,以市民和企业的全生命周期服务需求为主线,优化整合各级各部门服务内容,建成国内领先的“互联网+政务服务”体系和基于移动互联网的民生服务体系,市民及企业服务体验和便利程度极大提升。

  “深圳是享有立法权的特区市,对于哪些政府职能应当采取政府购买服务或者外包等形式,应当通过立法的方式加以规定,在不违反上位法的前提下,通过立法创新政府管理和社会服务,为政府改革探索新途径。这不仅是有条件做的,也完全应该这样做。”马怀德说。

  深圳市“城管外包”制度是否会取消,一时间成为疑问。但是,深圳市城管局至今没有明确表态,原本定在8月14日召开的新闻发布会也被取消。

  尽管“城管服务外包”引来争议和质疑,但是很多学者和社会声音一致认为,政府购买社会服务,公共服务领域引入市场机制,是行政管理改革的方向。

  然而,城管在我国已存在10多年,而且承揽着几乎让其“管不过来”的职能。在另外一些专家看来,“城管服务外包”的现实问题并非是否应该取消,而是在区分执法权和公共服务的基础上,让这个制度发挥“正能量”,不沦为权力寻租的豁口。

  深圳市“城管外包”制度是否会取消,一时间成为疑问。A爱彩高频彩票平台:但是,深圳市城管局至今没有明确表态,原本定在8月14日召开的新闻发布会也被取消。

  但是,在各地“移植”西乡经验的过程中,“负面新闻”也逐渐多了起来。比如,承包深圳罗湖、福田10个街道城管服务的鼎弘物业曾被爆出“开山寨执法车执法”。

  不容忽视的事实是,据鑫梓润物业董事长秘书倪妙绚介绍,物业公司和深圳城管局的合同签订只能依据《政府采购法》,该法经过了第二次修订,虽然更为严密,但关于城管服务外包政策没有明确规定,依然具有很大不确定性。

  去年9月,深圳市城管协管员龚波与摊贩赵某强发生冲突被刺身亡,其所在的城管外包公司为其申报“革命烈士”称号。半个多月前,深圳警方调查发现,龚波竟是带有黑社会犯罪性质团伙的骨干,长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”。

  在实践几个月后,西乡经验作为成功模式在深圳市逐步推广。2008年3月至2009年5月,先后有四川、江苏等156个考察团到西乡花园街区学习、取经。

  截至2017年9月,深圳城管综合执法队伍共有公务员编制1695名,共配备城管执法协管员10271名。这是记者从12月11日召开的市六届人大常委会第二十一次会议上获悉的。

  “城管服务外包”遭到一些法学专家的否定。一位不愿透露姓名的行政法专家向中国青年报记者表示:“城管的执法地位是不合法的,城管服务外包也是不合法的,就好比是工程转包,但由于城管本身就没有执法权,就更谈不上将执法权外包这一说法了。”

  当前,诸多城市加大在数据中心、智慧旅游、智慧交通、智慧医疗、智慧政务、智慧城管、智慧社区、平安城市、智慧能源、智慧教育、智慧环境、智慧养老等领域的建设,公司也召集了贝尔信部分管理层与一些城市相关部门沟通业务的合作与开展,目前正处于策划、规划阶段。

  8月14日中午,深圳市城管局官方微博发布的一条信息称,“对于近日媒体和市民热议的城管服务外包,我们十分重视,已展开深入调研,需要广泛听取专家、基层单位、承包企业和市民的意见,并据此审慎地出台相关政策。届时,我们将通过媒体公布最新情况(新闻发布会时间另定)。”

  2009年,郑州市也试水将城管执法任务外包给物业公司,但由于此举引发多起违法执法,最终被叫停。这些“负面新闻”,让公众对“城管服务外包”产生疑虑。

  不过,政府购买社会服务也应该有边界。“外包政府业务的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织。此外,按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定,采取行政处罚、行政强制措施,实施行政强制执行等必须获得法律授权,而且不得随意委托给行政机关以外的主体。从这个意义上说,我认为,城市管理中的服务性职能可以外包,但是执法职能不能外包。”马怀德说。

  3、开展执法人员心理健康咨询服务。城市管理执法事情多、任务重、工作时间长、暴力抗法屡屡出现,执法人员面对的是最基层的民众,并且深圳人口结构具有复杂性和多样性,执法人员无论是心理还是身体都受到了严重的挑战,很大一部份人员对开展工作会产生迷茫、厌烦情绪,因而,为提高执法人员的积极性,鼓舞士气,需要定期心理辅导,这也是城市管理综合执法协调机制建设需要完善的工作之一。

  根据合同规定,鑫梓润物业要承揽市政设施巡查管理、清理卫生死角、协助执法队综合执法、协助城管部门进行城市管理等13项“综合管理服务内容”。

  对此,市发改委能源与循环经济处处长严军舫表示,国务院颁布限塑令已有10年了,经济特区环境保护条例也明确提出减量化的要求。在产业结构导向目录里,2009年深圳也提出对壁厚小于0.02毫米的塑料袋列入禁止生产和使用的目录。然而,他认为目前限塑效果并不太好,原因有三:

  一度被深圳市宝安区视为社会管理创新样本的“城管服务外包”陷入争议。城管服务为何要被“外包”,究竟能否“外包”,政府购买服务的“底线”又在哪里?有专家认为,无论深圳“城管服务外包”制度的命运最终如何,政府在公共服务领域究竟该怎样引进市场机制已成一个不能回避的问题。

  根据合同规定,鑫梓润物业要承揽市政设施巡查管理、清理卫生死角、协助执法队综合执法、协助城管部门进行城市管理等13项“综合管理服务内容”。

  “城管存在的合法性本身就颇具争议。财政预算没有给城管经费,城管的经费是怎么来的,怎样花的,是个黑洞。法律没有授权给城管,城管的权力是别的机构转给它的。若继续外包,这样的恶性事故还会发生。”中国青年政治学院法律系教授杨支柱对中国青年报记者说。

  2009年,郑州市也试水将城管执法任务外包给物业公司,但由于此举引发多起违法执法,最终被叫停。这些“负面新闻”,让公众对“城管服务外包”产生疑虑。

  同样,中国城市管理协会会长罗亚蒙也没有完全否定“城管服务外包”。他认为,应该把外包服务的性质分清楚,“公权是绝对不可以外包的。”

  公司多次与捷成股份、广发信德及持股员工进行沟通,各自均表示了充分的信心;公司也与贝尔信管理层进行过多次交流,探讨未来业务开展的方式、各方利益捆绑方法,管理层也对此表示了充分的信心与决心。

  一度被深圳市宝安区视为社会管理创新样本的“城管服务外包”陷入争议。城管服务为何要被“外包”,究竟能否“外包”,政府购买服务的“底线”又在哪里?有专家认为,无论深圳“城管服务外包”制度的命运最终如何,政府在公共服务领域究竟该怎样引进市场机制已成一个不能回避的问题。

  “城管服务外包”遭到一些法学专家的否定。一位不愿透露姓名的行政法专家向中国青年报记者表示:“城管的执法地位是不合法的,城管服务外包也是不合法的,就好比是工程转包,但由于城管本身就没有执法权,就更谈不上将执法权外包这一说法了。”

  罗亚蒙还进一步解释了城管局的“公权”,一是行政处罚权,二是行政许可权,“行政许可权是要依照行政许可法来施行的,是要法律许可的国家机关或政府部门来行使的,不能外包出去。关于行政处罚权的规定更为严厉,因为它带有强制性色彩。”

  第二段视频中,数名警察和巡防员赶到现场。城管负责人依旧在和该男子进行对话。对话过程中,该男子手上夹着一支烟,情绪激动,大声说,“你说啊?你说啊?你有什么事你给我说?”执法警察上前劝阻,该城管一把将其推开,“我不知道你是警察啊。”

  ( 1 )我们核查了郑长春向超华科技支付补偿款的账务记录及原始凭证。2018 年 6 月 22 日,超华科技收到由郑长春支付的补偿款 5,000 元,账务处理如下:

  3、综合执法协调工作制度保障滞后,部门间执法争议协调听证机制及综合执法协调监督机制不完善。现行的规范性文件对行政执法部门间行政执法争议协调听证机制及协调监督机制等问题作了原则性的规定,但对在何种情况下须采取听证,如何听证,以及怎样对协调工作的双方当事人采取监督,确保协调工作顺利开展,协调意见准确执行等问题却没有进一步明细化。执法争议协调听证机制和协调监督机制的建设的不完善,难以有效减少各部门之间互相推诿、互相扯皮的现象,执法协调的目的也就难以达到。

  2007年10月,深圳市宝安区西乡街道办开始探索一种新的城管模式,其核心举措就是引入企业参与城市街区管理。当年,西乡街道办和鑫梓润物业管理公司签订了为期一年的《花园街区综合管理服务实验合同》。

  尽管“城管服务外包”引来争议和质疑,但是很多学者和社会声音一致认为,政府购买社会服务,公共服务领域引入市场机制,是行政管理改革的方向。

  在香港,食环署对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴街招或海报、犬只粪便污染街道四方面有处罚权,一旦发现随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、犬只粪便污染街道等行为,食环署立即向违例人士下发传票,由法院做出审理和裁决,一经裁决,最高罚款达5000元—25000元不等,最低为1500元,也可判处乱抛垃圾者监禁,刑期最长为6个月。如果当食环署行政执法人员发出传票后,违例当事人如出现争执或异议,警察接到通知后15分钟内就要到达,对违例人员进行拘役,法院会依照食环署行政执法的传票进行严格处理。如此紧密配合,使行政执法的效率非常高,效果非常显著。从2002年5月实施此项新制度以来,已发出2万多张“定额罚款通知书”(即罚款1500元),有95%以上都得到了执行。

  “公共服务外包的实质是政府整合辖区内的社会资源,引入市场机制,调动企业参与城市管理的积极性和创造性,通过合理授权,形成政府与市场、政府与企业之间的合作伙伴关系,这是社会管理创新的重要体现。”唐娟认为,这项新的机制还不成熟,仍有创新和改良的余地。

  2007年10月,深圳市宝安区西乡街道办开始探索一种新的城管模式,其核心举措就是引入企业参与城市街区管理。当年,西乡街道办和鑫梓润物业管理公司签订了为期一年的《花园街区综合管理服务实验合同》。

  罗亚蒙还进一步解释了城管局的“公权”,一是行政处罚权,二是行政许可权,“行政许可权是要依照行政许可法来施行的,是要法律许可的国家机关或政府部门来行使的,不能外包出去。关于行政处罚权的规定更为严厉,因为它带有强制性色彩。”

  曾经的“革命烈士”,后来被查出是涉黑团伙的骨干成员,由此,深圳试行多年的“城管服务外包”也被推向了风口浪尖。

  深圳大学副教授唐娟在过去几年里一直关注西乡的改革试验。在她看来,城管部门要坚持可以外包的项目,取消不该外包的项目,如执法项目。

  然而,城管在我国已存在10多年,而且承揽着几乎让其“管不过来”的职能。在另外一些专家看来,“城管服务外包”的现实问题并非是否应该取消,而是在区分执法权和公共服务的基础上,让这个制度发挥“正能量”,不沦为权力寻租的豁口。

  4月13日,河南省商丘市长江鑫苑事件联合调查组当日通报了该事件调查进展。其中,涉嫌构成妨碍执法公务的犯罪嫌疑人刘某被依法刑事拘留,另外两名城管队员主动到案,也被实施刑拘。此外,调查组表示,将对负有现场处置责任的相关负责人,依法作出从严处理。通报称,有3名警察、2名协警和1名城管队员在双方推搡中受轻微伤。

  深圳大学副教授唐娟在过去几年里一直关注西乡的改革试验。在她看来,城管部门要坚持可以外包的项目,取消不该外包的项目,如执法项目。

  “除了公权之外的公共服务项目,比如清扫大街,维护花草树木,处理城市垃圾和污水,这些是可以外包和社会化的,这叫政府花钱买服务。这样的举措提高了政府服务质量,让民众满意,这才是城管的服务外包。”罗亚蒙还举例说,政府的公共服务项目,如绿化、污水处理等,在几年前就已经开始市场化了。

  “城管存在的合法性本身就颇具争议。财政预算没有给城管经费,城管的经费是怎么来的,怎样花的,是个黑洞。法律没有授权给城管,城管的权力是别的机构转给它的。若继续外包,这样的恶性事故还会发生。”中国青年政治学院法律系教授杨支柱对中国青年报记者说。

  不容忽视的事实是,据鑫梓润物业董事长秘书倪妙绚介绍,物业公司和深圳城管局的合同签订只能依据《政府采购法》,该法经过了第二次修订,虽然更为严密,但关于城管服务外包政策没有明确规定,依然具有很大不确定性。

  “除了公权之外的公共服务项目,比如清扫大街,维护花草树木,处理城市垃圾和污水,这些是可以外包和社会化的,这叫政府花钱买服务。这样的举措提高了政府服务质量,让民众满意,这才是城管的服务外包。”罗亚蒙还举例说,政府的公共服务项目,如绿化、污水处理等,在几年前就已经开始市场化了。

  曾经的“革命烈士”,后来被查出是涉黑团伙的骨干成员,由此,深圳试行多年的“城管服务外包”也被推向了风口浪尖。

  新型城镇化是中国未来经济发展之基础或载体,是紧密联系新型工业化、信息化和农业现代化的纽带,而智慧城市能够有效应对中国新型城镇化进程中的各类挑战,是新型城镇化升华之灵魂。据前瞻产业研究院预测, 2017 年我国智慧城市市场规模将超过 6 万亿元,未来五年(2017-2021)年均复合增长率约为32.64% , 2021 年市场规模将达到 18.7 万亿元。宇博智业市场研究中心预计,2017 年我国智慧城市 IT 投资规模将达到 3,752 亿元,未来五年(2017-2021 )年均复合增长率约为 31.12% , 2021 年 IT 投资规模将达到 12,341 亿元。随着国内城市经济基础和信息化基础的不断提升,越来越多的城市具备了建设智慧城市的条件,智慧城市市场规模进一步扩大。此外,从同行业内上市公司 2017 年的经营情况来看(具体见下表),智慧城市行业未来增长可期。

  同样,中国城市管理协会会长罗亚蒙也没有完全否定“城管服务外包”。他认为,应该把外包服务的性质分清楚,“公权是绝对不可以外包的。”

  3、加快综合执法信息平台工作建设,建立执法信息资源共享机制。对于如何解决信息沟通和部门协作不畅顺,以及街道执法数据材料多头报送这一问题,最有效的办法是尽快制定一套操作流程完整的综合执法材料报送办法,明确执法材料报送的内容及程序,明确何种数据、材料可由街道执法队报送,明确各职能部门如何提供街道执法工作开展所需的信息,并通过执法信息平台对上述数据、材料进行处理,利用电子政务的高效性和规则化减少人力资源的消耗,避免街道有限的执法力量每天疲于向各部门报送数据、材料。

  笔者认为,深圳市的城市管理综合执法协调机制建设与深圳市城市管理综合执法体制改革所经历的阶段略有不同,总体而言,分为三个阶段:

  “深圳是享有立法权的特区市,对于哪些政府职能应当采取政府购买服务或者外包等形式,应当通过立法的方式加以规定,在不违反上位法的前提下,通过立法创新政府管理和社会服务,为政府改革探索新途径。这不仅是有条件做的,也完全应该这样做。”马怀德说。

  厨余垃圾在生活垃圾中占比高,同时也是导致收运过程“跑冒滴漏”以及焚烧过程污染控制技术要求高的主要原因。若能单独分类,除了极大改善上述问题,还能大幅减少需要焚烧、填埋的垃圾量,提升城市生活垃圾生物质资源化、能源化水平。

  为什么一定要找新的城管模式?2007年2月,深圳市在全国率先启动街道城管改革,把原先分散在工商、卫生、环保、文化等多个职能部门的21项行政执法权统一集中下放给街道城管。这一改革举措旨在提高城市管理效率。但是,街道城管人员和投入不足又成为改革的制肘。在这样的背景下,西乡街道开始想方设法“另辟蹊径”。

  “公共服务外包的实质是政府整合辖区内的社会资源,引入市场机制,调动企业参与城市管理的积极性和创造性,通过合理授权,形成政府与市场、政府与企业之间的合作伙伴关系,这是社会管理创新的重要体现。”唐娟认为,这项新的机制还不成熟,仍有创新和改良的余地。

  不过,政府购买社会服务也应该有边界。“外包政府业务的底线是将政府承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、公共服务组织和社会自治组织。此外,按照《行政处罚法》和《行政强制法》的规定,采取行政处罚、行政强制措施,实施行政强制执行等必须获得法律授权,而且不得随意委托给行政机关以外的主体。从这个意义上说,我认为,城市管理中的服务性职能可以外包,但是执法职能不能外包。”马怀德说。

  8月14日中午,深圳市城管局官方微博发布的一条信息称,“对于近日媒体和市民热议的城管服务外包,我们十分重视,已展开深入调研,需要广泛听取专家、基层单位、承包企业和市民的意见,并据此审慎地出台相关政策。届时,我们将通过媒体公布最新情况(新闻发布会时间另定)。”

  在实践几个月后,西乡经验作为成功模式在深圳市逐步推广。2008年3月至2009年5月,先后有四川、江苏等156个考察团到西乡花园街区学习、取经。

  “政府应当放权于社会。有些事项通过行业组织和中介机构能够做得更好,就应当将这些事项交给社会去做。特别是在政府提供的公共服务与公共资金不足产生矛盾时,要采取公共服务社会化的原则,让社会力量与市场力量在政府的有效监管下,提供符合要求的服务。”中国政法大学副校长、行政法专家马怀德对中国青年报记者说。

  为什么一定要找新的城管模式?2007年2月,深圳市在全国率先启动街道城管改革,把原先分散在工商、卫生、环保、文化等多个职能部门的21项行政执法权统一集中下放给街道城管。这一改革举措旨在提高城市管理效率。但是,街道城管人员和投入不足又成为改革的制肘。在这样的背景下,西乡街道开始想方设法“另辟蹊径”。